ترجمات: فرانسيس فوكوياما: ​ترامب أحدث ثورة في السلطة التنفيذية

محمد شيخ عثمان

مع اقترابنا من نهاية حقبة ترامب، يتعين علينا أن نتوقف عند التغييرات التي أحدثتها إدارته في نظام الحكم الأمريكي. وأهم هذه التغييرات هو التركيز الهائل للسلطة، ليس في السلطة التنفيذية بوصفها مؤسسة فحسب، بل في مكتب رئيس الولايات المتحدة نفسه. وأيا كانت الإدارة التي ستخلف ترامب، سواء كانت جمهورية أم ديمقراطية، فإنها سترث هذه الصلاحيات، وسيكون عليها أن تقرر الكيفية التي تريد من خلالها رسم حدود السلطة التنفيذية في المستقبل.

يفرض الدستور الأمريكي قيودا على سلطة الرئيس من عدة جوانب. فالمادة الأولى تنص على أن سن القوانين وإقرار الموازنات من اختصاص الكونغرس، بينما تنص المادة الثانية على أن الواجب الرئيسي للرئيس هو ضمان أن "تنفذ القوانين بأمانة".

وللرئيس أن يختار أعضاء حكومته، غير أن تعيينهم يتطلب موافقة مجلس الشيوخ. كما يتمتع بسلطة تقديرية أوسع في مجالي السياسة الخارجية والأمن القومي، حيث يحدده الدستور بوصفه القائد الأعلى للقوات المسلحة. ومع ذلك، وحتى في هذا المجال، فإن سلطة إعلان الحرب والتصديق على المعاهدات منحها الدستور للكونغرس.

حاول دونالد ترامب توسيع نطاق السلطة التنفيذية بوسائل عديدة. فمنذ اليوم الأول لولايته الثانية، أصدر سيلا من الأوامر التنفيذية التي انتزعت، من الناحية العملية، صلاحيات تشريعية تعود إلى الكونغرس.

وفي بعض الحالات استند إلى صلاحيات قانونية غامضة، تبين للمحاكم لاحقا أن الاستناد إليها لم يكن في محله. وفي حالات أخرى، تصرف ببساطة على نحو مخالف للقانون أو للدستور.

ومن بين الأمثلة العديدة على ذلك:

* إنهاء حق المواطنة بالولادة.

* الامتناع عن إنفاق الأموال التي أقر الكونغرس تخصيصها.

* إغلاق مؤسسات حكومية كاملة، مثل الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية، رغم أنها أنشئت بقوانين صادرة عن الكونغرس.

* محاولة فرض سلطة الحكومة الفيدرالية على إدارة الانتخابات.

* استخدام صلاحيات الطوارئ لفرض رسوم جمركية بصورة اعتباطية وتقديرية.

* فصل موظفين اتحاديين يتمتعون بحماية قانونية.

* شن حرب واسعة من دون طلب تفويض من الكونغرس.

وقد أوقفت المحاكم الأدنى درجة كثيرا من هذه الإجراءات، كما أبطلت المحكمة العليا الأمر التنفيذي الخاص بإلغاء حق المواطنة بالولادة، وألغت كذلك الرسوم الجمركية التي فرضت العام الماضي استنادا إلى قانون الصلاحيات الاقتصادية في حالات الطوارئ الدولية (IEEPA).

ومع ذلك، لم تصدر المحكمة العليا أحكامها بعد في العديد من القضايا الأخرى، بينما أصدرت في إحدى القضايا حكما واضحا لمصلحة الإدارة. ويتعلق الأمر بقضية ترامب ضد سلوتر (Trump v. Slaughter)، التي صدر الحكم فيها الشهر الماضي، وألغت السابقة القضائية التي أرستها المحكمة العليا في قضية Humphrey's Executor.

وكانت تلك السابقة، التي تعود إلى عام 1935، قد أقرت بحق الكونغرس في فرض قيود على سلطة الرئيس في تغيير تشكيل مجالس إدارة الهيئات التنظيمية المستقلة متعددة الأعضاء، مثل لجنة الاتصالات الفيدرالية ولجنة التجارة الفيدرالية.

قد يبدو الحكم الصادر في قضية ترامب ضد سلوتر مسألة قانونية تقنية، ولذلك لم يحظ إلا بقدر محدود من اهتمام الرأي العام. والهيئة الفيدرالية الوحيدة متعددة الأعضاء التي تثير اهتمام الجمهور، والأهم من ذلك اهتمام الأسواق المالية، هي مجلس الاحتياطي الفيدرالي، حيث سبق أن حاول ترامب إقالة إحدى عضواته، ليزا كوك. وقد استثنت المحكمة العليا الاحتياطي الفيدرالي من تقويضها الواسع لسابقة Humphrey's Executor، مستندة إلى حجة تبدو متكلفة إلى حد ما، مفادها أن الاحتياطي الفيدرالي يتمتع بوضع تاريخي مختلف عن سائر الهيئات، ولذلك يمكن أن يبقى مجلسه محصنا من التدخل السياسي.

غير أن حكم سلوتر يحمل آثارا بالغة الأهمية على الكيفية التي ستدار بها الولايات المتحدة في المستقبل، ولا يمثل سوى الخطوة الأولى في مسعى محافظ طويل الأمد لإعادة تشكيل السلطة التنفيذية الفيدرالية. فقد ظلت سابقة Humphrey's Executor هدفا رئيسيا للمحافظين الذين يتبنون نظرية "السلطة التنفيذية الموحدة". ويستند هؤلاء إلى تفسير أصلي للدستور يقول إن السلطة التنفيذية منحت للرئيس وحده، وإنه، بوصفه مسؤولا يتمتع بشرعية ديمقراطية، لا يجوز للكونغرس أن يقيد سلطته في إدارة الجهاز التنفيذي.

وثمة قدر من المنطق في هذا الطرح، وقد حظي بتأييد بعض التقدميين أيضا، وليس المحافظين وحدهم. وكان أبرز من تبنى هذا الاتجاه الرئيس فرانكلين ديلانو روزفلت، الذي سعى في ثلاثينيات القرن الماضي إلى عزل ويليام همفري من عضوية لجنة التجارة الفيدرالية، بعدما اتهمه بعرقلة برنامجه التشريعي. إلا أن المحكمة العليا، التي كانت ذات أغلبية محافظة آنذاك، أبطلت قرار إقالته.

ضد نظرية السلطة التنفيذية الموحدة

ويمكن أن يضاف إلى ذلك دلائل آخرى، فلا أحد يشكك في حق الرئيس، بعد موافقة مجلس الشيوخ، في تعيين الوزراء وكبار المسؤولين، كما لا ينازع أحد في حقه في عزلهم من جانب واحد. وكذلك لا يثير أحد اعتراضا على حق الرئيس في تعيين أو إقالة رؤساء الهيئات التي يديرها مسؤول واحد، مثل مراكز السيطرة على الأمراض والوقاية منها (CDC) أو وكالة الفضاء الأمريكية (ناسا). فلماذا، إذن، ينبغي أن تعامل الهيئات التي يديرها مجلس متعدد الأعضاء معاملة مختلفة؟

أما اعتراضي على نظرية السلطة التنفيذية الموحدة فلا يستند إلى قراءة أصلية للدستور، وإنما إلى ملاحظة عملية. فالسلطة التنفيذية اليوم أصبحت ضخمة، ومتشعبة، وتمتلك نفوذا هائلا، إلى درجة تجعل من الضروري وجود فصل للسلطات داخل الجهاز التنفيذي نفسه، وليس فقط بينه وبين السلطتين التشريعية والقضائية. وأهم مبرر لهذا الفصل هو الحفاظ على الخبرة الفنية التي لا غنى عنها لإدارة الدولة الحديثة.

ويتجلى ذلك بأوضح صورة في حالة الاحتياطي الفيدرالي، الذي استثني، بطريقة ما، من الخضوع للسيطرة السياسية في حكم سلوتر. فقد علمت التجربة القاسية مع التضخم الولايات المتحدة وكثيرا من دول العالم أن البنوك المركزية ينبغي أن تتمتع بالاستقلالية. فحوافز السياسيين تكاد تكون دائما قصيرة الأجل، وتدور حول مصالحهم السياسية المباشرة. أما البنية المستقلة للاحتياطي الفيدرالي، إلى جانب مجلسه متعدد الأعضاء، فتحميه من التسييس، وتعزز قدرته على العمل استنادا إلى التقديرات المهنية للخبراء الذين يديرونه، أي الاقتصاديين الحاصلين على درجات الدكتوراه والمتخصصين الذين يمتلكون خبرة عميقة في الأسواق المالية.

وبصرف النظر عن عدم قانونية كثير من إجراءات إدارة ترامب أو عدم دستوريتها، فإن هناك مشكلة أخرى تتمثل في افتقارها إلى الكفاءة.

وقد ظهرت هذه المشكلة منذ الأيام الأولى للولاية الثانية، عندما عين ترامب مجموعة من الأشخاص الذين لم تكن لديهم أي خبرة في المؤسسات التي كلفوا بإدارتها: تولسي غابارد مديرة للاستخبارات الوطنية، والمعلق التلفزيوني بيت هيغسيث وزيرا للدفاع، وروبرت إف. كينيدي الابن، المعروف بتشكيكه في اللقاحات، وزيرا للصحة والخدمات الإنسانية، ومقدم البودكاست كاش باتيل مديرا لمكتب التحقيقات الفيدرالي.

وكانت نتائج ذلك واضحة. فعلى سبيل المثال، أدى تهميش الخبراء المتخصصين في شؤون المناطق المختلفة داخل وزارات الخارجية والدفاع وأجهزة الاستخبارات إلى غياب من ينبه الرئيس إلى أن شن هجوم جوي واسع على إيران قد يؤدي إلى إغلاق مضيق هرمز.

وكذلك انحرفت وزارة العدل عن دورها بوصفها جهة محايدة لتطبيق القانون، لتتحول إلى أداة في حملة الانتقام الشخصية التي يقودها دونالد ترامب. فبعد إقصاء المدعين العامين المهنيين، أصبحت القضايا التي تتولاها الوزارة أكثر عرضة للإبطال أمام المحاكم، كما رفضت هيئات المحلفين الكبرى في مختلف أنحاء الولايات المتحدة عددا من لوائح الاتهام التي قدمتها.

وتقوم نظرية السلطة التنفيذية الموحدة على تصور معيب للتنظيم الهرمي، وهو تصور واسع الانتشار بقدر ما هو خاطئ. وتستخدم "نظرية الأصيل والوكيل" على نطاق واسع من قبل الاقتصاديين وغيرهم من علماء الاجتماع لفهم أوجه الخلل في التنظيمات الهرمية. ووفقا لهذه النظرية، تتركز السلطة كلها في يد "الأصيل"، بينما يقتصر دور "الوكيل" على تنفيذ رغباته، ولا تنشأ المشكلات إلا عندما يقرر الوكلاء اتباع أجنداتهم الخاصة.

لكن، كما أوضح الحائز على جائزة نوبل هيربرت سايمون قبل سنوات طويلة، فإن هذه ليست الطريقة التي تعمل بها المؤسسات في العالم الحقيقي. فالمرؤوسون، بمن فيهم العاملون في الخطوط الأمامية عند أدنى مستويات الهرم الإداري، يمتلكون في كثير من الأحيان خبرة ومعرفة ميدانية تفوق ما يمتلكه المسؤولون الذين يصدرون إليهم الأوامر. ولهذا السبب، فإن السلطة داخل كثير من المؤسسات تنتقل في الواقع من المرؤوسين إلى القيادات، لا العكس. وهذه حقيقة تدركها الجيوش التي تعمل بكفاءة، إذ تمنح ضباطها صغار الرتب صلاحيات واسعة، وتنصح القادة الكبار بعدم الانغماس في الإدارة التفصيلية لكل صغيرة وكبيرة.

وينطبق الأمر نفسه على الحكومة الأمريكية. فالمعرفة اللازمة للتعامل مع حادث تحطم طائرة، أو تفش مفاجئ لمرض، أو حتى أزمة مالية، لا تكون لدى السياسي المنتخب الذي يقف على قمة الهرم الإداري، وإنما لدى الخبراء الذين يمتلكون التدريب والخبرة اللازمة للتصرف. ولذلك فإن الحكومة المصممة على نحو جيد تحتاج إلى آليات تحمي هذه الخبرة وتحافظ عليها.

وقد لا تكون الهيئات المستقلة متعددة الأعضاء وسيلة مثالية لتحقيق ذلك، لكنها تجعل، على الأقل، من الأصعب على رئيس يفتقر إلى الكفاءة أن يمضي في سياساته المدمرة. وهناك وسائل حماية أخرى لا تقل أهمية، مثل اشتراط وجود "سبب مشروع" لإقالة المسؤولين، وهو ما يوفر لهم حماية من الفصل التعسفي. وقد كانت هذه القيود هدفا واضحا لإدارة ترامب.

وثمة وسيلة أخرى بالغة الأهمية لحماية الخبرة المؤسسية تتمثل في موافقة مجلس الشيوخ على التعيينات. ففي معظم الإدارات الأمريكية، لا يوافق مجلس الشيوخ ببساطة على تعيين أشخاص يفتقرون بصورة واضحة إلى الكفاءة في المناصب العليا. ويعد إحجام الكونغرس الحالي عن ممارسة هذه السلطة في كثير من الحالات البارزة أحد أكبر إخفاقاته.

ولم تبدأ بعد سوى المرحلة الأولى من الحرب التي تشنها إدارة ترامب على الخبرة المهنية. فتعزيز السيطرة السياسية على كبار المسؤولين في الهيئات متعددة الأعضاء قد لا يكون له تأثير كبير في الحياة اليومية لمعظم المواطنين، لكن أنصار نظرية السلطة التنفيذية الموحدة يريدون توسيع هذه السيطرة لتشمل الجهاز الحكومي الفيدرالي بأكمله، بحيث يصبح كل موظف حكومي، وصولا إلى مدير مكتب البريد في مدينتك، عرضة للإقالة بقرار من مسؤول سياسي.

وقد جرت أول محاولة لترسيخ هذا النهج في نهاية الولاية الأولى لترامب، عندما أصدر أمرا تنفيذيا استحدث تصنيفا وظيفيا جديدا عرف باسم "الجدول F" (Schedule F)، يسمح بنقل أعداد كبيرة من موظفي الخدمة المدنية إلى هذا التصنيف، ومن ثم فصلهم أو استبدالهم متى شاءت الإدارة.

وألغت إدارة بايدن هذا التصنيف، لكنه عاد إلى الظهور خلال الولاية الثانية لترامب تحت مسمى "الجدول P/C" (Schedule P/C).

وليست هذه الفكرة مجرد اجتهاد عابر خطر في ذهن دونالد ترامب. فقد أمضى معدو مشروع 2025 التابع لمؤسسة هيريتج السنوات الأربع التي قضوها خارج السلطة في إعداد سياسة تسمح لهم بإعادة تشكيل البيروقراطية الفيدرالية بصورة جذرية، وإزالة منظومة الضوابط والتوازنات التي أضافها الكونغرس عبر العقود للحد من سلطات الرئيس.

ولا يمثل إلغاء السابقة القضائية Humphrey's Executor سوى المرحلة الأولى من هذه الخطة. فالحرب التي تشنها الإدارة على ما تسميه "الدولة العميقة" تستهدف أيضا إبطال قانون بندلتون لعام 1883، الذي أرسى لأول مرة نظام الخدمة المدنية القائم على الجدارة والاستحقاق.

وسيؤدي ذلك إلى إعادة الولايات المتحدة إلى نظام الغنائم أو المحسوبية الذي كان سائدا في القرن التاسع عشر، حين لم يكن كبار صناع القرار وحدهم يعينون على أساس الولاء السياسي، بل جميع موظفي الدولة تقريبا.

وقد اشتهر نظام الغنائم بالفساد الذي استشرى في جميع مستويات الحكم، من فضيحة كريدي موبيليه (Credit Mobilier) إلى منظمة تاماني هول (Tammany Hall) السياسية في نيويورك.

واليوم، نشهد بالفعل فسادا واسعا في أعلى مستويات السلطة، يبدأ بدونالد ترامب ويمتد إلى أصدقائه وأفراد عائلته. لكن القضاء على الخدمة المدنية المهنية سيفتح أبوابا جديدة وواسعة أمام الفساد في كل مدينة ومقاطعة داخل الولايات المتحدة.

ولا يبدي أصحاب مشروع 2025 أي اعتذار عن هذا التوجه، بل يجادلون بأن نظام المحسوبية تعرض لانتقادات غير منصفة.

سيجد الرئيس الأمريكي المقبل، وسيكون هناك بالتأكيد رئيس مقبل، نفسه أمام سؤال جوهري: إلى أي مدى سيرغب في الاحتفاظ بالصلاحيات التي رسخها دونالد ترامب لنفسه؟

إنه سؤال معقد، لأن الوضع الذي كان قائما قبل ترامب لم يكن مثاليا هو الآخر. وقد بينت في مقالات سابقة أن الحكومة الأمريكية أصبحت بالفعل مثقلة بقيود تحد كثيرا من قدرتها على التحرك واتخاذ القرار. وسيواجه أي رئيس جديد عقبات عديدة تعترض تنفيذ برنامجه السياسي، وسيكون من السهل أن تغريه السلطات التنفيذية الواسعة التي ادعى ترامب حقه في ممارستها.

ولهذا، فإن الرئيس المقبل لا ينبغي أن يدخل البيت الأبيض حاملا سياسات جديدة فحسب، بل يجب أن يأتي أيضا بخطط واضحة لكيفية استخدام مؤسسات الدولة وآلياتها لتنفيذ تلك السياسات.

لقد حان الوقت للبدء في التفكير في هذه القضايا، ولا يجوز لنا تأجيلها حتى 20 يناير 2029، عندما يجد الرئيس الجديد نفسه تحت ضغوط سياسية فورية تدفعه إلى التحرك.

لقد أمضى الجمهوريون السنوات الأربع التي كانوا فيها خارج السلطة في إعداد استراتيجيات ذكية تمكنهم من تحقيق أهدافهم، وهي الاستراتيجيات التي شرعوا في تنفيذها خلال الولاية الثانية لترامب. وعلى الذين يستعدون لمرحلة ما بعد ترامب أن يفعلوا الشيء نفسه.

وآمل أن أتمكن، في مقالات مقبلة، من عرض بعض السبل التي يمكن من خلالها إعادة تنظيم السلطة وتوزيعها في المستقبل.

*فرانسيس فوكوياما زميل أول يحمل كرسي أوليفييه نوميليني في جامعة ستانفورد.

*قضية Humphrey's Executor v. United States هي واحدة من أهم القضايا الدستورية في تاريخ الولايات المتحدة، وقد فصلت فيها المحكمة العليا للولايات المتحدة عام 1935. ولا تزال هذه القضية تشكل الأساس القانوني لاستقلال العديد من الهيئات التنظيمية الفيدرالية.